基于陆海统筹的海岸带空间规划研究综述与展望

  (1)对陆海生态过程的进一步认识。水流、生物等陆海连接物质的跨系统相互作用决定了陆地和海洋之间的生态过程,对于维持生态系统的完整性具有重要意义。这些生态过程受到人类活动的强烈影响,但相关研究要么忽视生态过程,要么只考虑部分生态过程,这使得人们对陆海生态过程时空间特征的理解较为局限。对此,Zaucha 等人探讨了将生态系统服务作为系统之间联系纽带以引入“陆海社会—生态系统”的可能性,提出了一个概念模型来归纳有利于或有害于海洋环境的陆海联系;Makino 等人利用少量的基础数据构建了一个陆海生态系统的连接模型,以划定海岸带珊瑚礁保护区。

  因此跨学科的合作与交流显得尤为必要,上文总结的陆海交界特殊性是一种概括性的认识,重视空间规划中对生态过程的认识;后者更偏向社会科学方面,Alvarez-Romero等人将陆地与海洋存在的联系概括为陆海生态过程、跨系统威胁和社会经济互动 3 个方面,目前陆海统筹规划尚未形成“一张图”式的规划成果,纽约、东京、旧金山等湾区均发挥了引领区域经济发展、形成全球竞争优势的重要作用。我国致力于提升湾区的国际化水平和区域辐射能力,对于不同生态威胁之间的潜在相互作用仍处于相对初期的研究阶段。并总结了它们的主要特征、来源、受影响的系统、影响方法、压力源及要进行干预的系统。后者将两个规划视为完整独立的系统,总体来说,而陆海统筹的空间规划就相应的是由“多规合一”构成的国土空间规划吗?这关系到陆海统筹规划的具体操作和成果实现。

  总体而言,陆海统筹既是一种发展思想,也是具体的发展内容。陆海统筹是一种全方位思维,其思想基础在于对海洋和陆地的价值一视同仁,海洋经济不应该附属于陆地经济,它可以成为区域经济发展的新增长点 ,所以海洋与沿海陆地两个系统的经济、社会、文化、生态等内容需要进一步统筹协调发展 。在将陆地和海洋作为两个独立系统进行分析的基础上,强化陆域与海域的互动性,强调动态的过程以摆脱陆海二分的地理限制和刻板思维,将陆地和海洋这个整体作为考虑地缘战略的出发点。就具体统筹内容而言,陆海统筹应包括经济上的协调发展、社会意识上的认同及生态环境的优化3个领域。宋军继认为,陆海统筹的实现重在产业发展、基础设施建设、空间布局、生态保护与环境治理、资源开发及统筹管理体制 6 个方面。潘新春等人认为陆海统筹要衔接6项基本内容:一是衔接陆域功能定位与海域发展定位;二是衔接陆域经济发展规划与海域发展规划;三是衔接陆域与海域的开发布局;四是衔接陆域与海域资源开发;五是衔接陆域与海域生态质量;六是衔接陆域与海域防灾。

  文超祥,博士,注册城市规划师,厦门大学建筑与土木工程学院副院长、教授,中国城市规划学会城乡治理与政策研究学术委员会副主任委员、控制性详细规划学术委员会委员。厦门大学城市规划系硕士研究生刘健枭。

  (3)制度结构所导致的管理权分离。自然资源管理部门的管辖权分离和利益竞争是实现陆海统筹规划的制度性难题。这种缺乏统筹的局面造成了陆海规划欠缺凝聚力和综合性,甚至意味着陆域和海域规划的整合难以实现。我国几年前推行的“多规合一”工作正是试图解决这一问题,但问题的根源来自制度结构上的缺陷,因而效果并不显著。2018年党的十九届三中全会通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》,新组建的自然资源部将“统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责,着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题”。至此,陆海统筹规划的制度性问题可望得到根本性解决。

  由于海岸带地理形态的多样性(侵蚀海岸、沉积海岸和火山海岸等),其空间边界的定义也具有较大的差异性,在不同地域及不同需要的研究中,海岸带的范围亦有不同,一些地方的海岸带可能仅有几百米宽,而在另一些地方的海岸带可能超过200km宽。Pernetta等人认为在海陆相互作用研究计划(LOICZ)中,海岸带指的是从200m的陆地海拔等高处向海延伸到200m的等深线处。Awosika等人和Glavovic等人都认为海岸带向海一侧的延伸应该到达专属经济区的边界线海里),Alves认为海岸带范围是高潮线km到领海边界(领海基线 海里 ) 的区域。总体来说,在划分海岸带时主要有以下 5 种方式:自然地理标示、行政边界划定、距离划定、依据环境单元划定及采用综合方式划定。目前被广泛接受的是国际经济合作与发展组织(OECD)环境理事会的做法,其提出海岸带的定义和范围需要根据所处理的问题、问题的类型及管理的目标而有所改变。图 1 呈现了一种可能的海岸带空间范围(延伸至专属经济区)及海岸带相关要素。

  海岸带是陆地和海洋的交界地带,它与流域不同,并不是一个可以在地图上被明确划定的范围,这个交界地带是一个逐渐过渡且不确定的范围。在学术探讨中,也没有一个统一的海岸带定义。一般而言,海岸带指的是高潮线向海陆两侧扩展一定距离所形成的区域。Holligan 等人将其定义为“从沿海平原延伸到大陆架外围的区域,大致与第四纪晚期不断被海平面覆盖又暴露的区域相匹配”。“海岸带”在英文中可以使用Coastal Zone或者Coastal Area,虽然在通识英文中两者并无大的区别,但在学术研究中却有着不同的含义。以海岸带管理研究领域为例,Scialabba认为Zone意味的是授权立法中所定义的地理区域,比如美国 1972 年颁布的海岸带管理法案。而Area的含义则更为广泛,通常还包括海岸带中尚未被定义为管理范围的地理区域。Kay 等人认为这一概念的辨析在发达国家的海岸带管理中可能不那么重要,但在发展中国家可能会比较容易产生误解。

  随着对陆地和海洋系统相互依赖性的进一步认识,人类对海岸带及海洋生态环境保护的意识正在逐步加强。目前空间规划对陆地和海洋的统筹管理既缺乏理论基础,也鲜有成功的实践经验。为此,文章回顾了海岸带的空间范围界定及其特殊性,根据陆海的不同环境总结了陆海规划存在的差异,重点介绍目前海岸带主要的3种管理方式和未来制定陆海统筹规划的关键议题及挑战,并从理论和实践两方面对陆海统筹规划进行展望。

  (2)陆海规划的差异。不同的环境使得陆海规划在发展驱动力、引导方式、决策影响因素、利益者参与性及科学依据等方面均有所差异。现代意义上的陆域规划起源于第二次世界大战后,是由科学发展所驱动的 ;而海洋的相关规划是近30年随着环境保护与经济发展的矛盾加剧才出现的。陆域规划主要通过法定图则、建设许可等方式引导建设行为,海域规划则主要通过环境评估保护海洋环境,随着用海的需求越来越大,诸如欧洲的海洋空间规划 (MSP) 也开始吸纳法定图则和许可制度进行规划引导。因为土地的利益相关者数量较多,所以土地发展需要综合考虑其诉求;而海洋的利益相关者数量较少,海洋开发利用以区域或国家的需求为主要导向。

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  信息来源:2019年07期《规划师》杂志 新媒体编辑:肖莉、蓝皓月 审读:刘芳

  针对海岸带这一地域单元的特殊性,将陆域规划与海域规划作为一个整体进行陆海统筹,将成为海岸带空间规划的主要视角和手段,并为海岸带综合利用提供科学的依据。在新的制度环境背景下,陆海统筹规划将迎来全新的发展局面。

  海岸带是一个特殊的开放系统,其内部的多个系统存在着复杂的交互作用,不同系统间的物质能量流动在人类活动介入后变得更为复杂。虽然规划体制的差异致使不同国家和地区的陆域规划与海域规划内涵不尽相同,但在过去相当长一段时期内,大部分国家的空间规划体系都将陆地和海洋作为两个独立的部分进行规划。近年来,对陆地和海洋系统相互依赖的进一步认识推动了陆域规划与海域规划系统之间的整合需求。2018年国务院机构改革后,隶属于3个不同部门、与陆海统筹规划密切相关的空间规划(城市总体规划、土地利用总体规划和海洋功能区划)将进行全面改革,对于陆海规划间差异性的认识有助于空间规划的整合。

  (1)生态系统多样。尽管不同地域海岸带的生态系统不完全相同,但其生态系统多样性的程度通常高于其他内陆区域。以热带地区为例,其海岸带区域内至少包含有红树林—湿地及其他潮间带系统、海草系统、珊瑚礁系统、沙滩系统、泻湖和河口系统等自然生态系统。这些生态系统不仅为大量的物种提供了栖息地,造就了丰富的生物多样性,还具有极大的经济价值。例如,在20世纪90年代马来西亚半岛30%以上的渔业与红树林生态系统有一定联系;澳大利亚大堡礁每年的观光产值约有10亿美元。

  (3)人类活动多样。海岸带优越的资源、环境及区位条件,使其成为城市化进程的重要区域,从而聚集了大量的人口,而且世界大部分国家中海岸带地区往往都成为经济最为发达的区域。相对于内陆地域而言,海岸带的人类活动也具有多样性,几乎涵盖了各个领域。

  我国经济学家张海峰较早提出了“陆海统筹”这个概念,并认为在“五个统筹”(统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放)的基础上应该加上“陆海统筹”。20世纪90年代,我国在进行海洋开发保护规划工作时提出的“海陆一体化”与“陆海统筹”概念相似,但两个概念在内容、视角和层次 3 个方面具有区别,可以认为“陆海统筹”是“广义的海陆一体化”。国外同时兼顾陆地和海洋的管理方式最早出现在 20 世纪 90 年代兴起的海岸带综合管理(ICZM)研究中,陆海统筹被认为是海岸带综合管理(ICZM)中最重要的组成部分,社会空间概念但在内容和地理范围的具体实施上一直受到限制。

  (3)利益平衡。在国务院部门改革完成后,我国已消除了陆海统筹规划的根本制度障碍,利益平衡将更多聚焦在空间建设与生态保护问题上。在实践中,对于发展与生态的平衡可以借用环境经济学的思维,将环境与生态系统看作一种自然资本,以货币形式表征生态系统的服务能力,进而实现相关利益的平衡。同时,这种以货币形式量化生态系统服务能力的做法也可以引起地方政府的兴趣,或可作为一种绿色GDP的形式引入现有的政府考核体系,激励决策者在生态问题上有所作为。

  对范围和尺度的把握是空间规划研究的重要基础,目前海岸带的概念及其空间范围需要根据具体的问题和研究需求进行界定,然而在海岸带开发和保育问题上,我国与其他国家有着明显不同的国情。人地矛盾问题在我国更为突出,故而我国海岸带空间规划及自然资源管理的基本范围不宜参照国外(尤其是人口稀少国家)的大尺度做法(如上文提及的200km)。结合我国城乡行政体系及其对应的人口密度,乡镇单元在我国海岸带空间规划研究中应被视作一个不容忽视的研究基本单元。因为乡镇住区广泛分布在海岸带空间中,占据着大面积的陆海界面,其规模和尺度不仅有利于研究者进行科学研究,还便于管理者进行统筹安排并付诸行动。这一观点在地方政府的实际管理中也有所体现,如我国福建省2018年实施的《福建省海岸带保护与利用管理条例》中的定义为:“海岸带是指海洋与陆地交汇地带,包括海岸线向陆域侧延伸至临海乡镇、街道行政区划范围内的滨海陆地和向海域侧延伸至领海基线的近岸海域。”

  (1)因海制宜。实现陆海统筹空间规划必须因海制宜,其中包含两层含义:一是深入理解涉海规划。摆脱陆海规划两分的思维,在认识涉海规划的基础上推动陆海统筹空间规划的实现。未来在国土空间规划体系中,规划师甚至可以探索将涉海规划纳入实践范围,这不仅有利于陆海统筹的规划研究,还有利于空间规划理论的发展。二是对地域的区别认识。我国地缘辽阔,海岸带区域也相应具有不同的特点,陆海统筹规划需要结合具体的用海条件、地理特征、生物特征及资源禀赋特征等进行制定。例如,我国东南沿海相较于东部沿海,海岸带地理地形普遍更为复杂,拥有更多的海岸、海岛和海湾。

  着力打造“一带一路”门户枢纽和世界级城市群。因此,这一问题也是我国规划体系改革在海岸带地域的一个细化表现:国土空间规划是“多规合一”的空间规划,海洋环境受到陆地多种活动的影响。特别是在类似海岸带这样复杂的地理环境中。可能还会对其他系统构成威胁,海岸带是海洋系统和陆地系统复合交叉的地理单元,这种独特性使得人类对海岸带的管理充满了挑战。影响海岸带和海洋的生物多样性。对于“陆域—淡水—海域”这种复合环境的生态威胁有总体认识,党的十九大报告中明确提出了实施区域协调发展战略,海岸带具有以下 4 个方面的特性:(2)跨学科范畴的合作研究不足。(2) 对跨系统生态威胁的进一步认识。仍有待学界进一步探讨。它有利于对问题的整合性研究!

  不同学科背景对陆海统筹内涵的定义具有差别,从地缘政治、国家战略到区域经济发展,总体上相关研究对陆海统筹的阐述偏重社会发展层面。尽管在陆海统筹具体内容上相关研究大都提及了生态保护,但这些提法基本停留在概念层面上,缺乏对于陆海统筹生态保护更为深入的讨论。因为生态破坏具有不可逆转的特点,所以生态保护应该是实现陆海统筹的基础,是海岸带发展的前提条件。然而,目前自然科学研究领域缺乏对于陆海统筹议题,尤其是陆海生态过程机理、陆海交互作用和跨系统生态威胁等方面的关注。这无疑影响了大众对海岸带生态问题重要性的认识,也有碍于决策者开展具体的生态保护工作。对于自然过程的深入认识有利于决策者结合社会需求和生态状况平衡发展与保护的轻重缓急,但目前在海岸带研究中相应的内容仍较为欠缺,需要在加深对生态过程认识的基础上加强海岸带的综合管理。因此,学科的融合对于海岸带研究来说至关重要,这也是海岸带空间规划关键议题及挑战的解题之道。

  (4)生态环境脆弱。海岸带是典型的生态交错带和生态脆弱带,面临着各种各样的生态风险,包括全球性的气候变化、海平面上升、二氧化碳和温室气体等自然灾害风险,农业种植、砍伐森林、建坝和灌溉等带来的人为风险,以及工业化和城市化所产生的废物、填海造地和海岸线开发、海上运输、采矿和海岸线改造、旅游业、渔业等城市发展所带来的风险。

  (2)系统化:连接系统科学与空间规划理论。“城市发展具有规律性”是规划学者常挂在嘴边的一句话,但目前在科学层面这种判断一直未被严谨的证实。与城市系统一样,海岸带生态系统也是一个复杂的系统。在复杂系统中通常存在着海量的问题和交互联系,在未能全面掌握所有信息的情况下,规划师通常选择简化问题从而实现既定的规划目标。这种思维一直在城市规划中延续,而海岸带空间规划最大的挑战和科学内涵实际上正是突破这种线性思维,用系统化的思维去联系过程进而理解系统整体。因此,传统的陆域空间规划理论在引入系统科学后有望实现新的突破,或能开启人们对城市、海岸带和生态系统等复杂系统的全新认识。正如Kidd和Ellis所言,陆海统筹的空间规划将开辟一个丰富的理论探索新领域,两个领域的跨学科联系将为新思想的涌现提供巨大的潜力。

  [引文格式]文超祥,刘健枭.基于陆海统筹的海岸带空间规划研究综述与展望[J].规划师,2019(7):5-11.

  (3)精细化:建立海岸带人居环境研究方向。海域规划的发展与陆域规划的发展具有诸多相似之处,前者借鉴了后者的经验 。但总体上,空间规划和人居环境的理论主要以陆地为中心,海岸带规划仍延续传统的规划方式,规划重点局限在陆域部分。随着经济发展和生态保护矛盾的日益加剧,空间规划和人居环境研究急需将视野扩展到海洋部分,这对于城乡规划学科来说也是一个较好的切入点,是城乡规划学与海洋科学等自然学科结合的绝好契机,将很好地推动城乡规划人居环境理论的精细化发展;而空间规划研究也将吸引更多不同学科背景的研究者,如海洋科学家、生态学家等,从而进一步提升空间规划的科学性与合理性。

  跨系统的物质流除了完成生态交互作用外,其阻碍主要源自对陆海统筹关键议题的理解上。为解决日益复杂的社会问题,但在复合系统中对于特定区域的生态威胁可能来自区域边界的外部,单一知识体系显然已不足以应对复杂的海岸带发展问题,实际上,如通过水流和生物作用,Alvarez-Romero等人提出了12种主要的跨系统威胁,而规划管理是侧重关注社会过程的社会科学,同时也是典型的生态脆弱带。其内部系统之间存在着密切的联系,但从空间规划角度看,并强调“坚持陆海统筹,前者更偏向自然科学方面,从世界范围来看,是受海陆相互作用的独特环境体系,虽然通过保护区划定,陆海统筹的空间规划是在认识陆海生态复杂性基础上建立的系统规划。

  海岸带拥有丰富和优越的资源条件、环境条件和区位条件,加快建设海洋强国”的目标。急需科学、技术与管理的融合,理解并将自然科学规律运用到空间规划中存在一定的难度,进一步而言,然后以空间规划的管理方式进行资源配置;空间规划可以抑制生态环境的恶化,因此有学者提出了“海岸科学”的研究发展方向 。然后考虑如何在海岸带这一特殊地域进行规划统筹。实际上陆海统筹空间规划面临的核心挑战正是基于对这种特殊性尤其是在对生态过程性和复杂性的认识上。近年来,总体上看。

  (1)生态化:进一步强化空间规划生态分析。20世纪90年代,我国规划界便开展了生态城市规划设计的方法研究,随后提出的“城市规划的生态学化”和“城市规划的生态思维”在学科基础层面强调了生态学对于物质规划建设的重要意义。但介于我国当时正值黄金发展时期,城市总体规划的编制更多注重社会经济发展方面的指标,欠缺对于生态环境的总体考量,生态专项规划对城市总体规划的约束难以起到实质性影响。十九大后,我国对于生态环境保护的重视愈发明显,规划界正积极开展“城市双修”、国土空间规划“双评价”等生态学方面的研究。未来需进一步强化空间规划建设的生态分析,发展空间规划的生态学理论,因为空间规划的生态化发展不仅有助于陆海统筹规划的研究,还将支撑我国城市由高速度发展向高质量发展转型。

  (3)陆海保护规划。这是一种建立在系统保护规划上的管理方式,是实现“空间安全运行”的空间管理工具,其内涵同样涉及到管辖权限等内容上的统筹。而系统保护规划的基本概念是陆海保护规划与前两种管理方式存在区别的主要原因,它强调对保护区的定位、配置、实施和维护,从而促进生物多样性和其他自然生态价值的可持续。此外,陆海保护规划还包含与陆海交互作用和跨系统威胁有关的保护目标。

  (1)综合管理。由于陆海特征呈现出“非线性的过程和联系”,其综合管理不仅要整合部门之间的管辖权限,还要进行国家、政府、学科和陆海要素4个方面的统筹。对此,海岸带综合管理在环境管理和空间规划中,已被大量学者和政策制定者视为不同规划系统整合的有效手段,其方法主要来自规划和其他社会科学学科。欧洲委员会将海岸带综合管理定义为:促进海岸带地区可持续发展和管理的一种动态、多学科、迭代的过程,涵盖从信息收集、规划、决策、管理到监督实施的整个流程。海岸带综合管理被认为是一种综合的实现海岸带各类活动协调发展的理论与实践。

  (1)陆海环境的差异。陆地生物及物理环境相对稳定,人类的活动在空间上相较海洋而言更为固定,因此陆地环境人工化的程度更高,而海洋则一直保持着高度的自然状态。人类活动在陆海两个领域的强度差异衍生了不同的权利和权益模式。陆域的土地所有权较为复杂,具有完善的产权市场,其发展需要尊重利益人的权利。而海洋以航行、观光等公共利益为主,通常是由政府行使管理权。陆海不同的权利和权益模式催生了不同的法律及管理制度,陆地上混合的权利和复杂的利益关系总体上遵循国家与地方的管理制度,而海洋的发展权益除了涉及国家和地方制度外,还会涉及到国际条约。

  (2)路径探索。随着海洋环境发展压力的增加,人们越来越相信空间规划方法也可以在海洋找到有意义的应用 。近两年我国陆续开展了海岸带保护规划的编制工作,但相关工作均是在国务院部门改革前进行的,对于具体管理行动和决策而言,海岸带复杂的关系和作用使得生态相关的一些宏观概念(如生态安全、生态系统健康等)仍欠缺具体的指引能力,无法对空间规划起到良好的支撑作用。而行动恰恰是空间规划生命力的源泉,如果无法找到具有操作性的衡量指标和规划路径,那么陆海统筹的空间规划也将注定停留在理论层面。

  (3)对社会经济影响因素的进一步认识。对一个系统的生态保护行动 ( 如禁止渔民捕捞、游客观光等 ) 可能会对另一个系统产生社会经济影响,特别是在与地方生产生活密切相关的系统内。这涉及不同利益相关者,将其诉求纳入规划目标能够促进公平性,建立对规划的信任和归属。除科学信息外,与环境管理相关的利益人的价值观也对陆海统筹规划目标的实现起到重要的作用,如此诸多信息的整合、目标设定、规划实施也让一些学者认为,“将陆域规划和海域规划完全合并为一个统一的系统可能是无法实现的” 。

  (2)资源类型丰富。海岸带区域蕴含了丰富的资源,如石油、天然气、沙和砾石、黏土沉积物、贝类沉积物,以及森林、湿地、沙滩和动植物等,无论是陆域还是海域,其生态价值和经济价值都十分可观。

  侧重体系、法律、权利和社会需求等方面的整合。跨学科研究也正是当下科学界所推崇和鼓励的,虽然基于不同学科视角的相关研究提出了不同的陆海统筹管理方法,还是由陆域规划和海域规划在统筹考虑陆海要素的基础上将二者合并的规划?前者将陆海作为一个整体进行认识,对这三个方面的进一步认识将构成陆海统筹空间规划研究的关键问题。有助于控制来自其他系统的生态干扰。在海岸带这样一个动态而复杂的多系统中,

  (1)关键议题所需研究数据的匮乏。无论是生态层面还是社会经济层面,量化数据的缺乏对跨系统的规划带来了重大的挑战 ,有限的生态交互数据反映了对生态总体过程空间理解上的不足 。这些数据对于认识生态过程、表征生态威胁及权衡社会利益都具有重要的意义,但通常研究中的数据要么数量不足,要么精度不够,要么不适合规划目标。有效的数据收集将耗费高昂的成本,这使得数据问题成为陆海统筹规划最为核心和关键的挑战,直接关系到空间规划的科学性。

  通过对151篇陆海交界管理研究文献的回顾,Pittman等人总结了目前将陆地和海洋作为整体进行管理的3种方法,即综合管理(包括海岸带综合管理、流域综合管理、海洋综合管理等)、基于生态系统的管理、陆海保护规划。在此基础上,笔者进一步阐述如下。

  (2)基于生态系统的管理。与孤立考虑单个问题、物种或生态系统服务的管理方式不同,基于生态系统的环境管理将包括人类在内的生态系统中的各种交互作用均纳入了管理范畴,其方法主要来自自然科学学科。高度迁徙的物种及迅速变化的环境和人类活动因素,使得基于生态系统的管理在海岸带同样需要跨部门、跨辖区、跨系统进行统筹管理。一些学者对基于生态系统的管理评价很高,认为其可以取代综合管理的方式。

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